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資訊信息

審圖應不應該被取消?

來源: 日期:2019-10-22

近期,山西省、青島市(西海岸新區)、南京市、深圳市陸續傳出取消施工圖審查,還有廣州市、浙江省部分市傳聞也要取消或部分取消施工圖審查。經與眾多設計院從業人員交流,普遍對取消審圖機構抱悲觀態度。本文就審圖的起源,取消審圖后可能導致的問題及對策進行探討。

審圖作為工程設計質量控制的必要環節施行了快二十年,如今面臨要被取消的境地。這或許是多方(包括地方政府部門、建設單位、設計單位、施工單位)博弈的結果。那么,作者嘗試著梳理一下審圖機構到底應不應該被立即、全范圍取消。

一、設計質量回歸設計院

有人說,審圖機構可以全面取消。這種觀點認為,設計質量應由設計方進行控制,加強對設計方的監管可以避免設計質量問題。設計方是整個項目周期中最重要的環節之一,設計的質量直接關乎項目成敗。如果設計院質量控制環節出現問題,工程項目就可能“帶病”出生,項目就有可能出現嚴重的質量問題甚至釀成事故。比如1999年重慶市綦江縣彩虹橋發生整體垮塌,造成40人死亡(其中包括18名武警戰士),輕重傷14人的惡性事件,事故主要原因之一是設計問題。當年設立第三方審圖,就是因為設計院自身的內控機制出了問題。審圖制度實行了近二十年,讓設計院拋開審圖機構(行業笑稱“設計院總工室”)已屬不易,要求所有設計院一夜之間重新建立起校審制度,全面恢復到“二審三?!保丛O計人自校、自審,校對人校對,審核人審核),代替審圖機構功能,更是難上加難。因為設計院擁有的“二審三?!钡臋C制,現在幾乎“荒廢”。20年前設計市場競爭遠遠沒有像現在這樣激烈,當時設計院基本不愁業務來源?,F在的設計院為了爭取業務,設計師幾乎毫無地位與尊嚴可言,這是市場決定的,通過建筑師負責制或誰簽字誰負責等一紙規定短期內恐很難改變。況且在沒有審圖機構前,設計一直都是誰簽字誰負責的,以前沒有執行好,現在把審圖機構取消了就可以執行得好?值得深思。尤其在如今容積率越來越高,高層、超高超限建筑物越來越密集,單體建筑居住的人口越來越密集的情況下,其最重要的設計質量控制環節——審圖機構如果被拋棄,影響的不僅僅是建筑物本身,更影響著千萬百姓的生命財產安全。全面取消審圖,會出現設計質量監管的真空地帶,或損害地方經濟的持續健康發展。

還有觀點認為,設計院可以通過購買保險規避設計風險。據了解,采用設計保險的做法在香港地區已經施行多年,香港實行建筑師負責制,建筑師擁有至高無上的權利對項目進行全盤控制。由建筑師組成的事務所依據近幾年業務量向保險公司購買年度保險。其保險合同是對該事務所設計的項目提供法律糾紛或訴訟方面擔保,一旦事務所惹上工程設計質量糾紛,保險公司會率先提供相應的律師及經費幫設計師打官司,并不完全替設計師承擔因設計過錯導致的項目損失。如果法院最后判定項目屬于設計師責任,那么設計師依然要承擔設計過錯之責任,而且設計保險一般也只保項目驗收后的10-15年,剩余由建筑師終身負責。國內設計院跟香港建筑師事務所的運行機制差異甚大,簡單照搬可能導致政策執行時“水土不服”。

二、審圖機構并非經濟發展的障礙

審圖機構的定位來自于134號部令、13號部令和《建設工程質量管理條例》,它明確了審圖機構執行的是政府賦予的監管職能,圖紙未經施工圖審查不得擅自開工,意味著審圖不合格不能取得施工許可證。出于維護社會公眾利益的需要,設立審圖制度不是我國獨有,更不是我國首創,其在美國、加拿大、新加坡、日本、英國等發達國家,和我國香港地區都有存在。只是對施工圖的審查形式不一,有政府負責審查的、有委托第三方的。我國將政府沒有技術力量管理的審圖行業交給第三方,是經濟社會發展到一定階段決定的,既要完成快速投資建設又要保證質量安全的做法。這種制度設計符合國際慣例,也完全符合我國的基本國情,具有鮮明的中國特色。過去近20年,我國海量的建設工程項目拔地而起,全國基本杜絕了設計質量事故,經審查合格的施工圖,沒有出現大范圍違反強條的情況,沒有出現因勘察設計質量而導致的重大工程事故,可以說審圖功不可沒!在政府實施“放管服”大背景下,各級地方政府為了早日取得改革政績的心情可以理解。但是動輒按天甚至按周進行提速,甚至不惜取消必要的建設環節,極限壓縮合理的投資建設周期的做法,是否妥當還需時間檢驗。作者并不反對政府解決工程項目投資進度拖沓的問題,但是一些必要的、合理的建設時間是需要保證的。這不光是一個負責任、有擔當的地方政府可持續發展經濟的需要,更是對公眾利益、公共安全的關切和維護的需要。

審圖機構是如何成為眾矢之的?審圖機構除了對建設單位(或是設計院)送審的設計圖紙進行技術審查外,還要對項目程序性文件進行審查,內容包括但不限于:項目立項批文、規劃要點及總圖、規劃許可證、初步設計批復、節能計算書、結構計算書、消防審核意見書、勘察報告、勘察設計合同及其單位資質證書等。經程序性審查和技術性審查都合格的項目,審圖機構才頒發審查合格書。建設單位當然希望項目越早開工越好,往往只有設計圖紙甚至各專業設計圖紙不齊全的情況下,就要求設計院將圖紙送審。圖紙送審后往往極少一次性通過審查(據了解,全國施工圖審查平均一次通過率約25%),設計圖紙經過反復修改通過審查后,時間已經遠遠超了住建部規定的審查時限。這個超出規定的審查時間雖然按13號部令規定不計入施工圖審查時限,但客觀上已經造成了項目被“拖住”的事實。更有甚者,建設單位報送的資料中缺少程序性文件,如沒有規劃許可證、初步設計批復、節能計算書等上文提及的任何一項,都不會被通過從而拿到審查合格書。類似建設單位因程序性審查不通過而被“卡脖子”的情況,在審圖行業是司空見慣的事。因此,部分建設單位或地方政府將矛頭指向審圖機構就不難理解了。當建設單位成為拉動地方經濟建設的重要力量,恰逢“放、管、服”改革的不斷深入,審圖機構這種“卡投資人脖子”的事是不被允許的,因此審圖機構被取消的命運就日漸成為現實。然而冷靜地思考一番,拖地方經濟投資速度的,真是審圖機構嗎?假設所有程序性審查都取消,審圖機構只審查施工圖設計文件,只對技術審查負責,譬如部分地區試點的承諾制審查,審查單位不做程序性復核,那么審查機構的效率將會大幅提升。

三、審圖環節增加投資負擔或是借口

部分觀點認為,審圖機構的存在加大了企業投資的負擔。按照目前普遍的收費標準,以廣東地區為例,審圖機構按照平均約2元每平方米收取審圖費用,個別偏遠山區稍高,珠三角地區低于2元。按比例收費模式下,通常按照工程設計費的6.5%再下浮20%收取審圖費用。相較于動輒幾萬每平米的房價,審圖費簡直是可以忽略不計。事實上,對于建設單位(開發商)而言,他們更關注的是時間成本,因為大多數建設單位的資金來自銀行或拆借資金,其資金成本較高。對于建設單位而言,恨不得一天內取得政府監管要求的所有證件,甚至如果政府允許其無證開工建設那就是最理想的了。因為,這樣就意味著其可以省下不菲的資金成本,而產生巨大的經濟利益。然而,審圖機構天然站在政府維護公眾利益的角度,引導建設單位遵循法律法規、遵循規范,盡量減少設計基因缺陷,現在竟然成了各級政府取消而后快之對象,于眾多審圖機構及其從業者而言,干了好事卻被埋怨,比打斷牙往肚里咽還要委屈。資本天生是貪婪的,不經監管的資本有可能會吞噬人民的生命財產安全。政府及其代理機構之職能,不正是應該限制資本貪婪,維護公共利益嗎?如果這也是一種錯誤的話,規劃審批、質量安全監管、工程監理、檢測機構是否也可一并取消了之?以加大企業負擔,影響投資速度等各種名目,將審圖機構推向政府改革的對立面,將平日對審圖機構履行政府職能帶來的種種不滿,抓住政府深化改革的“大刀”砍向審圖機構,砍向維護公眾利益的防火墻,不知未來因為設計質量而倒塌的房屋、橋梁,該問誰之責?如果一定要取消施工圖審圖機構,也應采取循序漸進之方式,貿然激進的改革舉措,于我國建設行業的基本國情不符。在未試點成功的情況下,大范圍取消審圖,朝令夕改,于建設單位、設計單位、審圖機構、施工單位都是利空,企業無所適從帶來的社會運行成本將大大提升,如此與中央深化改革的初衷豈不背道而馳?

誠然,由于各省經濟發展差異,審圖機構存在著一些屬性弊病。有些省份審圖機構屬于事業單位性質,實行的財政收支兩條線管理。有些省份審圖機構屬民營企業,機構設立較多,市場競爭激烈,審圖機構淪為一些機構盈利的工具。凡此種種,構成了全國施工圖審查行業的多樣性與復雜性。作者認為,過多的機構屬性和成分,不利于貫徹落實13號部令“不以盈利為目的獨立法人機構”的要求。建議對施工圖審圖機構進行重新調整,可以要求審圖機構統一轉型為“民辦非企業”類型,這類型企業屬性為非盈利機構,在屬性上與審圖機構設立初衷相近,從而解決全國審圖機構屬性亂象,有利于更好地落實政府賦予的職能。

總之,實施了近二十年的施工圖審查制度,對我國勘察設計質量的保障功不可沒。我相信,隨著改革的不斷深入,繼續加強對審圖行業的管理,清除“害群之馬”,讓審圖機構成為繼續服務地方經濟發展的“穩定器”、“壓艙石”,一定是部分英明政府部門的可選項,而不是一味跟風,將審圖取消了事。另外,具有15年設計經歷的注冊師們,雖然部分年歲已高,但他們絕大多數不是唯利是圖之徒,對多數在審圖戰線工作的審查人員而言,一定會做到“不忘初心,牢記使命”,認真履職,從勘察設計的技術源頭,保證工程的“基因”不變異,從而守護人民群眾的生命財產安全。因此,個人建議對審圖行業進行適度改革,而非取消了之。改革的方向和重點有以下幾點:

一、將審圖機構統一轉型為“民辦非企業”,對審圖機構盈利行為進行控制。

二、抓緊實施多審合一綜合改革,提升建設效率。

三、抓緊實施電子化審圖,至少實現全省一張網,所有建設工程項目在系統上實現施工圖、人防、消防、綠建等報建審核審批。

四、取消審圖機構程序性審查內容,對程序性審查要求建設單位提供的資料實施告知備案或承諾制。審圖機構只負責對施工圖設計圖紙進行技術審查。

五、縮小需審圖的范圍,對于小型項目、改造類項目、風險系數低的項目,實行承諾制或備案制。

六、對審圖市場引入適度競爭,同時防止過度競爭。

七、建立行業信用體系,對審查質量較差的單位及審查人員進行排名,優勝劣汰。


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